Det är kommunens ansvar att säkerställa skolplats till alla elever i kommunen. Med anledning av detta dokumenterar Utredningen om en mer likvärdig skola att elevunderlaget i svenska kommuner varierar rejält över tid, och har gjort det under de senaste 65 åren. Genom att undersöka perioden 1997-2018 så fångar utredningen i princip en demografisk cykel av det slag som kommunala huvudmän har att förhålla sig till. I början av 00-talet behövde kommunerna erbjuda plats för över en miljon elever medan det knappt tio år senare rörde sig om färre än 800.000, en minskning med nästan en kvarts miljon. Hade ingen anpassning skett så hade alltså två av tio skolplatser i kommunal skola stått tomma innan elevantalet åter började öka kraftigt.
Att det kostar att hantera denna variation är självklart, vilket innebär att beräkningen av skolpeng bör ta hänsyn till att friskolorna inte har samma ansvar. Så långt råder ingen tvekan och egentligen hade utredningen kunnat stanna där. Kommuner har ett ansvar som inte enskilda huvudmän har, detta ansvar kostar och friskolorna bör inte ersättas för ett ansvar de inte har.
Utredningen går dock vidare och visar att andelen elever som går i friskolor varierar på ett sätt som är helt i linje med att det även i praktiken är kommunen som tar ansvar för elevvariationen. I den mån friskolorna anpassar sig till att elevunderlaget varierar så gör de det i betydligt mindre utsträckning än kommunerna. Detta är alltså helt i linje med vad som förväntas givet den ansvarsfördelning som råder.
Resultatet är mycket tydligt, även om det går att hitta perioder när mönstret inte gäller. Om man som Heller-Sahlgren exempelvis väljer 2010/11 som startår för analysen så bortser man från att den kommunala skolan på knappt tio år tappat nästan en kvarts miljon elever och därför står med överkapacitet. Samtidigt har den att hantera att 100.000 fler elever ska erbjudas plats sju år senare. I stället skapar Heller-Sahlgren en deltrend under en period då elevantalet hela tiden ökar. Det får till följd att man ligger nästan exakt på trenden när analysen påbörjas och faktiskt under alla följande år som analyseras. Förfarandet är bara rimligt om man bortser från verkligheten före startåret. Det är av dessa skäl som en 20-årsperiod är av central relevans medan en tidsperiod som enbart fångar antingen en upp- eller nedgång i elevunderlaget är irrelevant.
Att analysera dessa förhållanden möter dock den metodologiska utmaningen att friskolesektorn vuxit sen 1997. Idealt sett hade man analyserat en period när friskolesektorn mognat och varit mer stabil. För att hantera detta metodologiska problem undersöker utredningen även perioden 2009-2018 men detta introducerar det nya metodologiska problemet att det inte går att fånga den demografiska cykeln fullt ut. Eventuellt borde utredningen varit ännu tydligare på denna punkt, men var och en som försöker förstå analysen inser att detta är ett metodproblem och inte ett problem för resonemangets giltighet.
När Heller-Sahlgren gör om analysen för en relevant tidsperiod – det vill säga en demografisk cykel med både upp- och nedgång – så bekräftas också utredningens resultat. Detta gäller även när han inkluderar i sammanhanget irrelevanta variabler. Hans beräkningar av kostnaderna förknippade med denna elevvariation är också i nivå med utredningens. I huvudsak bedömer vi de mindre justeringar i metoden för beräkning av variationskostnaden som föreslås, utom att välja en period så att variationen kring befolkningstrenden trollas bort, som rimliga men inte i alla lägen självklara.
Att inte ha ansvaret för skolförsörjningen underlättar för friskolor. Genom att hålla den egna kapaciteten på en lagom nivå under den efterfrågan som finns kan man starta en ny friskola utan att riskera tomma platser. Friskolor kan alltså välja att expandera först när efterfrågan har ökat tillräckligt mycket för att kunna fylla klasserna. Kommunen måste expandera – eller acceptera överfulla skolor – redan från den första nya elev som inte får plats. Kommuners expansion måste alltså ligga före elevkullarnas ökning, medan friskolornas expansion kan ligga efter denna ökning. Expansion är alltså med nödvändighet dyrare för kommunal skola än för fristående, samtidigt som nästan bara kommunerna drabbats när elevantalet minskar.
Heller-Sahlgren kritiserar också utredningens jämförelser av kostnader för fristående och kommunala skolor. I utredningen redovisas jämförelser av kostnader för 2015 och 2018 och vi har tagit fram motsvarande också för 2011. En begränsad ”fördel” (i att ha mest resurser/elev efter behov) för de fristående skolorna på i genomsnitt 3300 kr/elev de tre åren i utredningens jämförelser byts i Heller-Sahlgrens nya beräkningar till en begränsad nackdel på 2500 kr/elev. Även här föreslår Heller-Sahlgren ett antal förändringar som vi som regel bedömer är helt rimliga.
Vi anser att den här typen av jämförelser är intressanta för att resonera i termer av över- och underfinansiering men vill återigen betona att den beräknade fördel som utredningen kom fram till för fristående skolor inte ligger till grund för förslaget att det ska bli tillåtet att göra ett avdrag för de merkostnader som kommunala huvudmän har. Den nationella statistiken över skolkostnader har uppenbara brister vilket förtjänstfullt visas i Heller-Sahlgrens rapport och att dra alltför stora växlar på analysen av den är därför inte vettigt.
Förslaget grundar sig i stället i en verklighet som består av stora demografiskt betingade variationer över tid, en tydlig skillnad i ansvar som kommunerna både har och tar, betydande merkostnader för att hantera variation, och en lagstiftning som inte medger avdrag för de merkostnaderna. Det är därför utredningen föreslår att dessa merkostnader åter igen ska beräknas och dras av.
Heller-Sahlgren hävdar, utan att presentera några belägg för det, att merkostnaderna förknippade med elevansvaret ryms inom det myndighetsansvar som kommunen redan i dag kan göra avdrag för. Utredningen har diskuterat exakt denna aspekt och kommit till slutsatsen att det inte stämmer. Elevvariationen påverkar verksamhetskostnaderna ute på skolenheterna och återspeglas i merkostnader för lokaler, undervisning, elevhälsa och liknande. I underlaget för beräkningen av ersättning till de fristående skolorna ska kommunens budgeterade kostnader för just dessa poster ingå.
Om Heller-Sahlgrens påstående hade varit korrekt – att avdrag för elevansvaret redan är tillåtna – så hade en nödvändig slutsats blivit att utredningens förslag inte kommer att få några reella konsekvenser. Då hade utredningens förslag framför allt inneburit ett välbehövligt klargörande av regelverket och vilka kostnader som avses. Men sådana avdrag är alltså i dag inte tillåtna.
Björn Åstrand, utredare, Utredningen om en mer likvärdig skola
Anders Norrlid, kommittésekreterare, Utredningen om en mer likvärdig skola
Jonas Vlachos, kommittésekreterare, Utredningen om en mer likvärdig skola
Läs Gabriel Heller-Sahlgrens första artikel här.
