En ekonomisk historia, del 3: kommunerna

En av de stora men underskattade strukturomvandlingarna sedan 1990-talet är de kommunala. Hur vi kommer att hantera de negativa effekterna kommer att bli avgörande för vår utveckling de närmsta decennierna, skriver historikern Jan Jörnmark.

1 Kirunas stadshus strax innan rivningen…
1 Kirunas stadshus strax innan rivningen…Foto:Jan Jörnmark
2...ett monument över den kommunala storhetstiden...
2...ett monument över den kommunala storhetstiden...
3...välfärd och statliga byggkvoter...
4...fördelade genom välberäknade dekret...
5...det låg kvar två flaggor därinne. Den andra var sovjetisk...
6...fullmäktigesalen...
7...stormötena vid strejken 1969 hölls i huset...
8...klippen finns på fortfarande på youtube...
9...huset var ett minne av svenskt 60-tal på många sätt...
10...ett rum som gjort för Harry Schein...
11...Kiruna blev en storslagen plats på 60-talet...
12...tveklöst var det gruvans absoluta höjdpunkt...
13...talarstolen som alla strejktalen hölls från...
14...när Kiruna blev platsen där samförståndet bröts.
14...när Kiruna blev platsen där samförståndet bröts.

Den stora krisen i början av 1990-talet är vattendelaren i den svenska efterkrigstiden. Det som i liten grad uppmärksammats är att krisen även hade en genomgripande påverkan på kommunerna. Ändå var effekterna omfattande, eftersom de påverkades såväl av den omlagda bostadspolitiken, den hårdare industriella strukturomvandlingen och av att de samtidigt fick flera nya uppgifter från staten. Allt detta innebar att kraven på kommunerna ökade, samtidigt som deras möjligheter att erbjuda ett varierat utbud vidgades. Under hela 2000-talet har det lett till att kommuner gjort distinkt olika vägval. Hur vi kommer att klara av att hantera de negativa effekterna av många av dessa val kommer att bli avgörande för vår utveckling de närmsta decennierna.

Dagens problembild beror i hög grad på att den stora kommunreformen 1973 utgick från en verklighet som tog slut med 90-talskrisen. Den statliga reform- och bostadspolitik som karaktäriserade efterkrigstiden behövde effektiva lokala administrativa enheter. Framförallt var kraven höga på att kommunerna skulle genomföra den statliga bostadspolitiken på ett effektivt sätt. Eftersom subventionerna såg exakt likadana ut över hela landet och kompletterades av ett kvotsystem innebar det en garanti för att alla kommuner varje år kunde fortsätta att bygga. Även tillväxt och ekonomisk balans sågs som rent administrativa frågor med standardiserade lösningar, vilket påverkade utformningen av den planlagstiftning som genomfördes under 1980-talet. Den genomsyras av en ofta närmast sovjetisk inställning till etableringen av nya verksamheter. 

Eftersom kommunerna ansvarade för den statliga politiken förväntades de även tillhandahålla ett homogent och standardiserat utbud av skola, omsorg, räddningsverksamhet med mera. Helst skulle de också ha samma skattesats. Att den tanken fortfarande är levande kan man se i de senaste månadernas debatt om hur skolutbudet bör se ut i landet.

Det här sättet att se på kommuner blev ett problem när bostadssektorn avsubventionerades samtidigt som industrin hårdrationaliserades efter krisen. Därmed fanns det inte någon tillväxt att fördela. Tvärtom vek skatteintäkterna så kraftigt i spåren av den ökade arbetslösheten att även stora kommunala permitteringar genomfördes. Krisen ledde därför till en ökad utflyttning till de större städerna, där det fanns tillgång till arbeten och universitetsutbildningar. 

Det allra värsta problemet fanns i de kommunala bostadsbolagen, där husen hade värderats med utgångspunkt i de subventionerade lånekostnaderna. När sedan räntorna steg samtidigt som befolkningen minskade, var de bokförda värdena meningslösa. I flera kommuner var situationen så kritisk att en särskild utredare tillsattes. Hans sammanfattning om Gullspång gällde för minst hundra kommuner: ”Situationen är allvarlig. Låneskulden är hög, kommunens bostadsbolag går dåligt samtidigt som kommunalskatten är den högsta i landet. Det är uppenbart att staten måste gå in…”. 

Den socialdemokratiska regeringen valde under andra halvan av 90-talet att möta krisen genom att skapa de så kallade kommun- och bostadsakuterna. En betydande del av finansieringen av dessa skulle komma via det man döpte till en ”Robin Hood skatt”, alltså en omfördelning från det som kallades rika till fattiga kommuner. Göran Persson, som var finansminister vid den tiden sammanfattade logiken som ”en kraftfull omfördelning för att lyfta alla under snittet till snittet”. 

Men samtidigt som de båda akuterna och skatteutjämningssystemet infördes inleddes också en helt annorlunda utveckling i ett mindre antal kommuner. Den borgerliga regeringen hade 1991 öppnat för privata entreprenörer i en rad kommunala verksamheter, och i ett bälte av kommuner som framför allt fanns i huvudstadsområdet ledde det till en allt längre driven konkurrensutsättning av verksamheterna. Samma kommuner valde också i mycket stor utsträckning att sälja sina allmännyttiga bostadsbolag, oftast i form av omvandling till bostadsrätter. När den här förändringen började avvek inte Stockholmskommunerna särskilt mycket från resten av landet, men från och med mitten av 1990-talet förändrades det. De kommuner som valde de alternativa lösningarna är också de som började växa snabbast i landet. Vilken betydelse de kommunala strukturförändringarna hade har aldrig klarlagts, men om de lett till en sämre service och stort missnöje hade tillväxten självklart inte fortsatt.  

I Sverige är fortfarande 1970-talets tankar om att alla kommuner ska erbjuda exakt samma utbud helst för exakt samma kostnader dominerande. På ett ideologiskt sätt uttrycks det ovanligt tydligt i tankarna om att ”lyfta alla till snittet”, vilket självklart också innebär att även de ovanför får anpassas nedåt till ”snittet”. Det förklarar sannolikt också varför Charles Tiebout är nästan oanvänd i forskningen och debatten om svenska kommuner, trots att hans teori om varför människor ”röstar med fötterna” är inflytelserik internationellt. Teorin säger att människor flyttar till kommuner som har attraktiva skattesatser kombinerat med ett bra utbud av kollektiva varor som skola och omsorg. Kommunerna kan också konkurrera genom att erbjuda goda fritidssysselsättningar, samtidigt som de påverkar bostadsutbudet genom planeringen. De kan dessutom påverka villkoren för företag att etablera sig. Från kommunernas förmåga att göra allt detta väljer sedan medborgarna sina bostadsorter. Har man ett gott näringslivsklimat, erbjuder varierade bostäder och bra skolor kommer befolkningen att öka och med det också skatteintäkterna. Det som hände i Stockholmstrakten förefaller vara en bekräftelse på teorin. 

Många av de kommuner som fick de statliga stöden på 1990-talet har däremot aldrig kommit ur det behovet. Istället har letandet efter statsstöd utvecklats till ett beroende, där sökandet efter det ena bidraget efter det andra förvärrat situationen. Idag är läget lika kritiskt i många av de kommunerna som det var i Gullspång 1997. Allt talar för att en av de saker som Sverige behöver mest av allt i dag därför är att den strukturomvandling av kommunerna som sköts upp då verkligen inleds på allvar.

Jan Jörnmark

Ekonomhistoriker och författare.


Detta är en debatt- och opinionstext. Åsikterna som uttrycks är skribentens egna.

Kommentera artikeln

I samarbete med Ifrågasätt Media Sverige AB:s (”Ifrågasätt”) tjänst Ifrågasätt erbjuder Dagens industri möjligheten för läsare att kommentera vissa artiklar. Denna tjänst tillhandahålls således av Ifrågasätt som också är ansvarig för tjänsten. De kommentarer som Ifrågasätt tillgängliggör på tjänsten visas i anslutning till di.se. Dagens industri granskar inte kommentarerna i förväg. Kommentarerna omfattas inte av utgivaransvaret enligt yttrandefrihetsgrundlagen och de är inte heller en del av den grundlagsskyddade databasen di.se. Läs mer om kommentering här.

Det verkar som att du använder en annonsblockerare

Om du är prenumerant behöver du logga in för att fortsätta. Vill bli prenumerant kan du läsa Di Digitalt för 197 kr inkl. moms de första 3 månaderna.

  • Full tillgång till di.se med nyheter och analyser

  • Tillgång till över 1100 aktiekurser i realtid

  • Innehållet i alla Di:s appar, tjänster och nyhetsbrev

3 månader för
197 kr
Spara 1000 kr

Prenumerera

Redan prenumerant?