Valet i september visade att Sverige blivit ett kluvet land. I bruks- och glesbygderna har befolkningen minskat och åldrats i mer än ett halvsekel, samtidigt som sysselsättningen, inkomsterna och utbildningsnivåerna utvecklats svagt. Men den växande samhällskrisen är också resultatet av en svensk oförmåga att hantera problem som mycket länge varit uppenbara. I flera statliga utredningar i början av 2000-talet var hela den problembild som nu blivit akut tydlig. Men i stället för att möta svårigheterna på ett systematiskt sätt hänsköts de till nya utredningar som aldrig utfördes. Handlingsförlamningen blev orsaken till att svagheterna i bostads- glesbygds- och migrationspolitiken vävdes samman till ett jättelikt problemkomplex. Det har de senaste åren mynnat ut i fenomenet social dumping som riskerar att slå sönder småkommunernas ekonomi och sociala förvaltningar.
Ett grundläggande skäl till misslyckandet är att det svenska utredningssystemet aldrig klarat av att erkänna att större delen av bostadssektorn i dag är en marknadsekonomi. Marknadsdelen av bostadssektorn växte fram efter de bostadspolitiska reformerna 1968 och 1993. Den första reformen innebar att villamarknaden släpptes fri, men den avregleringen kombinerades också med att statsstöden till byggandet skruvades upp. I bruks- och glesbygderna skapade subventionerna under 70- och 80-talen stora bostadsöverskott, när framför allt villabyggandet fortsatte att gå för högtryck trots att befolkningen redan föll. I förarbetena till Regionalpolitiska utredningen år 2000 beskrevs hur slumpmässiga besluten var: ”Befolkningstalen som länsstyrelsen fastställde var styrande för bostadslåneramarna och det kommunala bostadsbyggandet. Det förekom omröstningar i länsstyrelsen om befolkningstal för olika kommuner. De flesta ledde till att befolkningsprognoserna uppjusterades... Högre befolkningstal ledde ju till mer pengar för bostadsbyggande. Beslutsprocessen var ibland rena farsen.” Resultatet blev att det byggdes upp strukturella överskott av bostäder redan under åttiotalet.
Den andra reformfasen i början av nittiotalet bestod i att byggsubventionerna togs bort vilket ledde till att större delen av bostadssektorn liberaliserades på ett helt oplanerat sätt. I glesbygden var effekterna genomgripande. När marknaden inte längre manipulerades av subventioner blev följden massiva prisfall för villorna. Samtidigt som villapriserna föll hade 1990 års skattereform lett till mycket stora hyreshöjningar. När sedan räntorna sjönk tillbaka betydde det att kostnaderna för att bo i småhus och hyresrätter gick åt rakt motsatta håll. Från nittiotalets mitt blev det därför alltmer förmånligt att bo i villor, vilket ledde till en kraftig försvagning av de allmännyttiga bostadsföretagens uthyrningssituation. Prisförändringarna utlöste en stark press på glesbygdskommunernas samhällsbyggande. Förändringen analyserades i Regionalpolitiska utredningens huvudarbete: ”Politikens utformning möjliggjorde bostadsbyggande i regioner där en mer marknadsmässig bedömning skulle ha satt stopp för det. [Men nu] har frånvaron av statliga garantier skapat utrymme för [helt nya] nedåtgående spiraler på bostadsmarknaden.”
Men trots medvetenheten om problemen valde de statliga kommittéer som arbetade kring millennieskiftet att negligera dem. I Regionalpolitiska utredningen fanns de med i en mening i slutrapporten, där de hänsköts till en ny utredning. Lösningen som framskymtade var typiskt nog att införa nya subventioner. Allboutredningen som arbetade parallellt negligerade frågan på ett liknande sätt. Där konstaterade man att bostadsmarknaden höll på att klyvas och att ”…drygt 60 procent av kommunerna har överskott på bostäder. Kommunerna tvingas lämna kapitaltillskott till bolagen vilket minskar resurserna för vård, skola och omsorg. Som en följd har drygt 100 kommuner ansökt om stöd.” Dessutom konstaterade utredningen att segregationen ökade och att framför allt allmännyttan i allt högre grad attraherade hyresgäster med ”svaga ekonomiska, sociala och politiska resurser”. Andelen invandrare var också överrepresenterade hos allmännyttan och man såg flera områden där ”invånarnas levnadsförhållanden försämras över tiden”.
Trots alla varningar valde utredningen att negligera problemen: ”I de många kommuner som har befolkningsminskning… kan diskussioner i fördjupade översiktsplaner lämpa sig bäst som bostadspolitisk åtgärd.” Hur fördjupade översiktsplaner, som helt saknar en genomarbetad metodik skulle kunna förbättra situationen redovisades däremot inte. Oförmågan att analysera effekterna av den växande marknadsekonomin och det därmed mycket friare valet av bostäder gjorde därför att glesbygdskommunerna lämnades utan stöd för en nödvändig omstrukturering av bostadsbeståndet.
Glesbygdskommunernas negativa spiral, som dominerades av utflyttning, åldrande befolkningar, tomma lägenheter och usel ekonomi, fick fortsätta. Den enda lösningen på den växande samhällskrisen som erbjöds från centralt nationellt håll var ökad flyktingmottagning, vilket blev det halmstrå som ett stort antal kommuner grep efter. Ständiga kontakter med migrationsverket fick ersätta hållbara långsiktiga lösningar. När allt fler invånare lämnade stod dessutom ännu fler lägenheter tomma. Det gjorde att flyktingmottagandet i glesbygden stadigt växte, fram till det att det i början av tiotalet i en del kommuner kunde nå nivåer på sju-åtta procent av den totala befolkningen på ett enda år.
Situationen blev omöjligt att hantera kring 2015-16 när landets totala flyktingmottagande tredubblades en gång till. Oförmågan att klara så stora volymer av nya migranter syntes då både i eskalerande sociala kostnader och vikande skolresultat i glesbygden. Omläggningen av flyktingpolitiken tillsammans med tvingande flyktingkvoter även för kommunerna i landets större stadsregioner lindrade under några år glesbygdens omedelbara problem. De återkom dock med ännu större kraft när den tvååriga bostadsgarantin tog slut, för att i stället avlösas av den sociala dumping som tagit fart under de allra senaste åren.
Uppenbart är att överskottet av lägenheter fortsätter att skapa ohanterliga problem. Efter tre decennier av förnekande behöver vi till slut utveckla medel att analysera och eliminera överskotten av bostäder som bara förstärker segregationen och skapar ständigt nya sociala problem. En sådan modell finns redan i Tyskland.
Jan Jörnmark
Ekonomhistoriker och författare
