ANNONS:
Till Di.se
Start Nyheter Debatt

Jan Jörnmark: Bygglagen uppmuntrar inte bostadsproduktion

  • NU SOM DÅ. Man arbetade med en ransoneringslagstiftning, där målet var att skapa en planekonomisk riksplan som skulle bestämma användning av hela landets yta, skriver Jan Jörnmark. Foto: Anders Kling

DEBATT DEL TRE. I den tredje delen i serien om bostadsmarknaden har turen kommit till lagarna som reglerar bostadsproduktion. Följden av dem blir en fortsatt stadsutspridning, med de negativa miljömässiga och mänskliga konsekvenser som det har, skriver Jan Jörnmark.

Några år innan byggsektorn avsubventionerades i början av 1990-talet hade Sverige fått en ny Plan- och Bygglagstiftning, PBL. Att reformerna genomfördes synkroniserat var inte planerat, men det har fått stora effekter eftersom båda förändringarna gjort det svårare att bygga. Det största problemet med PBL är inte de överklagandemöjligheter som ofta hamnar i centrum av diskussionerna – huvudproblemet är att lagstiftningen plågas av en inre motsättning från en tid när landet skulle centralplaneras.

De evolutionistiska resterna av planeringsidealen resulterade i en sammankoppling av PBL och Naturresurslagen, NRL, som i dag är en del av Miljöbalken. Konstruktionen dömdes redan på 1980-talet ut av både Lagrådet och en ledande juridikprofessor som skrev att: ”I förhållande till dess tillmätta betydelse är NRL kanske landets sämst konstruerade. De mest elementära funktionerna hos en lag har man missat. Inte ens frågan om huruvida det är lagens krav som gäller, eller först de krav som någon myndighet sedan ställer, har lagskrivarna tänkt igenom.”

De tydliga bristerna har rötterna i 1960-talet när arbetet med lagstiftningen drogs i gång. Då tänkte man inte alls att PBL och Miljöbalken skulle vara åtskilda utan tydliga delar av ett hierarkiskt lagsystem. Orsaken var den resursbrist som den tidens rekordbyggande skapade.

Därför var det en ransoneringslagstiftning man arbetade med, där målet var att skapa en planekonomisk riksplan som skulle bestämma användning av hela landets yta. Riksplanen skulle i nästa led följas av direkt kopplade kommunala översiktsplaner. Kedjans sista steg skulle vara formella utförandeplaner som fick namnet detaljplaner.

Arbetet med riksplaneringen mynnade ut i en fysisk resursplanering som ironiskt nog kom på plats exakt samtidigt som miljonprogrammets kollaps innebar att det inte längre fanns någon nationell resursbrist. I stället gjorde de tiotusentals tomma lägenheterna att bygglagsutredningen fick restriktiva drag, när målet blev att hålla tillbaka konkurrensen.
Centralplaneringsambitionerna var också omstridda, vilket fick den borgerliga regeringen att tillsätta ny utredning 1978. Arbetet blev ett balansstycke, där kraven på decentralisering ledde fram till en ny betoning av att bebyggelseplaneringen i främsta hand var ett kommunalt ansvar. Samtidigt behölls de restriktiva dragen som den gamla utredningen arbetat fram.

Det vi till sist fick var en bygglag som inte var avsedd att uppmuntra till ett för starkt byggande och där det draget förvärrades av att den kommunala bostadsplaneringen fortfarande skulle kopplas till den nationella resurshushållningen. Men någon riksplan fanns inte, och tanken på tvingande bindningar mellan översiktsplanen och detaljplanerna försvann också. Det innebar i praktiken att förhållandet mellan den bostadsplaneringen och riksintressena skulle regleras av den kortfattade NRL.

Det var där den tidiga kritiken från ledande jurister kom in, för det var lätt att se de problem det ledde till. Riksintressena är utvalda av en mängd sektorsmyndigheter och täcker så skilda områden som kommunikationer, kulturvård, försvar, rennäring, friluftsliv och så vidare. Länsstyrelserna fick rollen att kontrollera att dessa intressen respekterades. Eftersom de olika myndigheterna hade utpekat tre fjärdedelar av landet som riksintressant var det inte svårt att gissa vilka konflikter som skulle kunna uppkomma.

Det avgörande problemet sammanfattades i meningen: ”Inte ens frågan om huruvida det är lagens krav som gäller, eller först de krav som någon myndighet sedan ställer, har lagskrivarna tänkt igenom.”

Bristen på tydlighet har lett till att myndighetskraven fått ställning av dimmiga lagtexter, vilket gjort att merparten av alla landets bostadsplaner när som helst kan kullkastas av en statlig myndighet.

Problemet förvärrades på 1990-talet när byggandet blev en spegelbild av vad man tidigare hade tänkt sig. Initiativet till detaljplanearbete kommer i dag underifrån, ofta från en exploatör som på marknadsmässiga villkor tror sig kunna förändra användningen av en plats. Utvecklingsarbetet görs sedan i detaljplaner, som i nästa skede nästan alltid möter mängder av godtyckligt och allmänt utformade riksintressen. Det har gett länsstyrelser, statliga myndigheter och mark- och miljödomstolarna en avgörande betydelse för den kommunala planeringen.

”Riksintressenas” konserverande natur är tydlig eftersom det inte går att skydda det som är nytt och inte hunnit växa fram. Tellus Tower stoppades av en militär radar, Tors Torn fördröjdes av civilflyget och riksintresset för kulturmiljövården har ritat om hus i snart sagt varje svensk tätort.

På Göta älv är den tynande Vänertrafiken ett riksintresse, vilket gör det omöjligt att bygga de låga broar som skulle göra Göteborg till ett sammanhållet stadsområde. Som en följd av det plågas staden av en dyr, utdragen och ständigt överklagad stadsplanering.

En ny statlig utredning fick för några år sedan till uppgift att reda ut och lindra motsättningarna mellan lagsystemen. När den kom med förslag hade den återfallit i 1960-talstänkande. Utredningen innehöll därför än fler riksintressen som skulle avvägas mot allmänna intressen i olika expertledda processer samt avstämmas mot omfattande nyuppgjorda riksintresseregister. Boverket föreslogs få en nyckelroll i detta sovjetiska Gosplan-liknande karterings- och kontrollarbete.

I dag befinner oss lika långt bort från en konstruktiv lösning av problematiken som vi gjorde när NRL kritiserades för 30 år sedan. Osäkerheten leder till ett ständigt kompromissökande, vilket premierar en utslätad grådaskig nyfunkisarkitektur. I nästa steg fungerar de ”gråa och fyrkantiga husen” som bränsle för folkliga arkitektuppror.

Men allra helst intresserar sig både byggare och politiker på outnyttjade områden, långt bort från luftfartsleder, kulturhistoriska innerstäder eller militära radaranläggningar. Följden av det blir en fortsatt stadsutspridning, med de negativa miljömässiga och mänskliga konsekvenser som det har.

Jan Jörnmark, docent i ekonomisk historia

 

Läs Jan Jörnmarks första artikel här.

Läs Jan Jörnmarks andra artikel här.

 

Tyck till